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对于改革的几点建议

发布时间:2015-03-25 16:46    点击率:
来源:中国交通建设监理协会陈柯
 

在学习了冯正霖副部长 2014年9月26日在全国公 路建设管理体制改革座谈会上的讲话之后,作为监理企业负责人,笔者深受启发,大受鼓舞。公路建设管理体制改革势在必行,从冯正霖副部长讲话中我们看到了部党组促进改革的决心和信心。围绕《讲话》内容,对于今后公路建设管理体制改革的问题,形成了几点不成熟的意见和建议,与大家探讨。

 

用发展的观点看,监理行业的改革必须随着系统改革的进行而进行

“公路建设发展到今天,应该对四项制度进行全面评估,找准存在的问题,进行系统的顶层设计。不能再仅仅局限于一些制度的零散调整或修订,要统筹考虑四项制度之间的联系,加强相关改革方案的衔接和协调推进……要以推行现代工程管理、推动公路建设科学发展作为标尺,来审视公路建设体制机制和政策规定,哪里有不符合科学发展、不适应现代工程管理的问题,哪里就需要改革;哪个领域哪个环节问题突出,哪个领域哪个环节就是改革的重点。”

冯部长的这段讲话表明,部党组充分认识到了问题的系统性和复杂性,认为在诸多问题中,监理问题既不是主要矛盾,更不是矛盾的主要方面。虽然在现行工程建设管理体制下,工程监理制也存在着一些问题,部分监理人员素质有待进一步提高,但是目前监理行业的被动局面绝不仅仅是监理企业和从业者自身原因,而是参建各方的利益与项目本身利益不一致造成的。

近日,习近平总书记在中共中央政治局第二十次集体学习时强调,坚持运用辩证唯物主义世界观和方法论,提高解决我国改革发展基本问题的本领。这要求我们要用发展的观点,用普遍联系的观点来认识与处理问题。在这一原则指导下,笔者认为,监理行业的改革必须随着系统改革的进行而进行,在正确认识监理企业存在问题的同时,要深入分析问题产生的原因,将监理行业引导到更符合实际,并且更与时俱进的方向上来,引导到更符合市场经济发展的方向上来,引导到更符合契约精神上来,引导到更符合《讲话》中“鼓励扶持监理企业转型发展,引导监理企业逐步向代建、咨询、可行性研究、设计和监理一体化等方向转型”上来。

 

无论哪种模式,目前监理所承担的质量控制工作仍然必须要有人来做

冯正霖副部长在《讲话》中提到了我国项目建设管理的三种模式,第一种模式是自管模式,由具备相应专业能力的建设管理法人统一负责项目建设管理的全部工作,不再强制实行社会监理。自管模式的优势,在于建设管理法人对工程全权负责,有利于主体责任落实,同时集中管理也提高了管理效率。笔者认为,此种模式适合于工程项目规模不大、技术难度简单、现场施工条件良好的项目;第二种模式是改进的传统模式,即项目建设管理法人+社会监理模式。主要改进内容是明确建设管理法人与监理职责界面,建设管理法人对项目管理负总责,监理接受委托,按照合同约定对建设管理法人负责。对于建设规模大、技术条件复杂的项目,仍然适合采用改进的传统模式 ;第三种模式是代建制。当项目出资人或建设管理法人没有足够的专业管理能力时,应通过招标等方式选择代建单位,签订代建合同,委托其承担建设管理工作。

笔者认为,不论今后项目建设管理采用哪种模式,都需要我们立足于客观条件,一切从实际出发,具体问题具体分析。但有一点是肯定的,就是无论哪种模式,目前监理所承担的质量控制工作仍然必须要有人来做,可能只是名称、形式不同,但工作内容却是类似的,在项目建设管理工作中是不可或缺的。

笔者还认为,所有模式选用的前提是必须有法可依,符合十八大提出的依法治国精神。需要在现阶段尽快出台一系列相关法律、法规、政策文件,从顶层设计开始,从制度设立入手,实现项目建设管理模式改革,提升管理水平。一切制度必须以法律为依据,紧密围绕市场经济,要充分尊重《合同法》,要有诚信意识和契约精神(即各类各项合同协议一旦签订生效后,合同双方更应具有契约精神,这既是遵守合同法的要求,更是依法治国的体现)。若法律与制度层面产生缺失,则将会出现以潜规则来填补漏洞,会导致各种不良现象的出现,这在我国改革开放进程中已经得到验证。法律与制度执行不力,就是对法律与制度自身的践踏。对于法律的尊重需要我们尊重法律、尊重市场,特别是各级政府和管理部门更要依法执政,依法办事,不能用行政命令替代或干扰法律的执行。

目前在全国交通建设范围内,自管模式还属于新生事物,没有太多成熟的成功经验可供借鉴。笔者认为,在今后自管模式运行过程中,应加快立法进程,尽快制定项目管理法人的相关规章制度,在制度层面明确项目法人单位的门槛、标准、性质以及考核监督办法。大多数项目建设原则上属于标准的市场行为,应该按照市场规律办事,因此,项目法人单位原则上应该以企业性质为主,这样既能够在融资、金融、银行等方面符合国家有关政策规定,名正言顺,也更加符合社会主义市场经济体制要求,所以各省市应该由相关部门成立相应的建设集团、高路公司、项目公司等形式的企业作为项目法人单位,即项目法人企业化,给予项目建设完全市场化的地位。

 

推广代建制,首先要对代建模式存在的缺点与问题尽快加以解决完善

“代建制体现了项目管理专业化的本质要求,解决了临时组建的项目管理机构专业性不强、局部地区建设管理力量不足的矛盾,能够不断积累和传承建设经验,通过市场机制优化配置建设管理资源,促进人才和技术合理流动。新疆公路代建工作的成功实践,已经充分验证了代建制的优越性。”代建制有其存在的特点与优点,但是在当前形势下也存在着一些缺点与问题,表现为:

代建单位权力有限,特别是在地方协调、征地拆迁、各种施工手续的申报审批方面力不从心,导致有些项目施工建设进展缓慢 ;

代建单位的现场代建管理行为属于市场经济行为,但有时候过多地考虑了经济效益问题,例如现场代建机构管理费用投入不足,各项资源配置偏低,有时甚至不能满足工程需要;

部分代建单位人员组成复杂,人员素质良莠不齐,部分临时聘用人员的职业操守和专业技术能力较低或低下,对于工地出现的复杂问题没有能力及时处理,有的还会出现腐败问题。

因此,推广代建制,首先要对代建模式存在的缺点与问题尽快加以解决完善。比如对于其无力承担的地方协调、征地拆迁等问题,应该明确由各级地方政府负责。黑龙江省在“三年决战”期间推行的“双业主制”获得了良好成效,可以作为代建制的必要补充条件。

《讲话》中提出“推行代建制要抓住三个重点:一是要明确代建单位资格标准,培育代建市场,严格市场准入。代建单位直接组织项目全过程实施,必须具备管理工程项目的专业能力和合同约定的工作要求。二是要明确代建单位与投资人、建设管理法人等相关主体的职责关系,避免职责交叉。三是要建立代建目标管理、考核激励与风险防控机制,保障代建单位合理收入,确保建设管理目标得以实现”。因此,代建模式的推广应循序渐进,不断总结经验教训,不断完善。同时,监理企业也要加强学习,不断提高新模式下的能力素质,积极介入新模式项目建设管理工作,加快企业的转型升级步伐。

 

“局管模式”实现了责权利统一,有效提高了工作效率

黑龙江省目前在高等级公路建设项目管理中大多数为高建局“局管项目”,即以高建局为项目法人单位,在具体项目上组织专业人员成立指挥部,进行现场项目建设管理具体工作,通过招投标确定监理企业开展监理工作,由高建局对项目建设负总责。这一模式明确了项目法人负责制的相关单位、人员的责任及权力划分,各局管指挥部基本上能够在比较统一的管理模式、管理方式、管理内容和管理要求的前提下开展工作,有效提高了工作效率,提升了管理水平。该模式相对于自管模式还是有一定差别,相当于改进型的传统模式,但是也在向自管模式靠拢,实现了法人负责制,责权利相统一。

黑龙江省这种“局管模式”还采取了一些新办法,比如在指挥部中取消传统的监理部或监理处的机构,弱化工程部、计划部的部分工作,将这些工作交由总监办负责。监理工作仍然采取总监负责制,由项目总监依照合同文件和相应规定要求自主开展监理工作,但是总监被纳入指挥部管理机构中,担任领导班子成员,因此提高了监理的话语权。同时科学核减现场监理人员数量,减少不必要的试验室设置,提高监理费取费系数,并将监理费增加的部分作为廉政基金,奖励给部分考核优秀的监理人员。

在交通运输部的大力支持下,作为监理行业从业人员,我们坚信,公路建设管理体制改革必将取得圆满成功,建设管理水平必将迈上一个新台阶,监理这个传统行业也必将重新焕发青春,继续为我国交通建设贡献力量